作者：王　馗

　　2006年7月28日，江苏省十届人大常委会第二十四次会议批准《苏州市昆曲保护条例》，开启了21世纪为戏曲立法的先河；今年7月29日，江苏省十四届人大常委会第二十三次会议审议通过《江苏省昆曲保护传承条例（草案）》，为昆曲保护传承提供了新一轮法治保障。跨越20年，江苏省为一个剧种出台两部地方法规，充分显示出地方政府对昆曲持续不懈的工作推进。

　　昆曲立法实践产生的示范效应，也在影响着全国各地方戏曲立法工作的推进。今年7月23日，河北省十四届人大常委会第二十二次会议批准了《邯郸市传统地方戏剧保护传承条例》；5月28日，河南省十四届人大常委会第二十四次会议审议通过《河南省豫剧保护传承发展条例》；此前的4月24日，武汉市十五届人大第三十一次会议审议通过《武汉市汉剧保护传承条例》。这4部地方法规（含江苏省新条例）积极响应中宣部等五部委于今年年初联合印发的《戏剧振兴三年行动计划（2026—2028年）》（以下简称《计划》），成为新时代推进戏曲艺术高质量发展的重要标志。

　　21世纪以来的戏曲立法

　　戏曲立法是21世纪以来为戏曲保护传承而推进的制度化措施。从《苏州市昆曲保护条例》起步，据不完全统计，目前已有《福州市闽剧保护规定》（2021年）、《汕头市潮剧保护传承条例》（2021年）、《陕西省秦腔艺术保护传承发展条例》（2022年）、《莆田市莆仙戏保护传承条例》（2023年）、《甘肃省陇剧保护传承条例》（2024年）、《重庆市川剧保护传承条例》（2024年）等24部地方性法规，均由相关省市地方国家权力机关审议通过并正式施行。

　　这些法规所涉及的剧种，包括昆曲、闽剧、潮剧、淮剧、秦腔、汉调二黄、黄梅戏、莆仙戏、婺剧、陇剧、川剧、越剧、弋阳腔、锡剧、吕剧等主要剧种；同时涵盖川北地区的川北大木偶、川北灯戏、阆中老观灯戏、南部皮影、阆中皮影、川北川剧、南部傩戏、南部花灯戏、南部地灯戏等传统戏剧类项目，以及南宁市的邕剧、粤剧、师公戏、丝弦戏、彩调剧、桂南采茶戏等剧种。此外，邯郸市经普查认定的豫剧、武安平调、武安落子、冀南四股弦、永年西调、坠子、河北赛戏、河南曲剧、沙东落子（落子腔、落子）、大平调、坠子戏（化妆坠子）、北词两夹弦（柳子腔）、落腔、磁县怀调、弦子腔、上党落子、武安傩戏、木偶戏、皮影戏等19个传统戏剧形态，也已被纳入保护范围。特别如《陕西省秦腔艺术保护传承发展条例》《河南省豫剧保护传承发展条例》《福州市闽剧保护规定》，除分别明确秦腔、豫剧、闽剧的保护要求外，还规定陕西省其他25个省内剧种、河南省除豫剧外的曲剧和越调等24个省内剧种，以及福州市的伬艺、评话等曲艺曲种的保护传承工作，可参照各自所涉法规执行。

　　中国戏曲共有348个剧种，另有木偶、皮影两个戏剧形态。上述地方法规所直接覆盖的戏曲剧种数量，在全国戏曲剧种总数中占比已超过25%。尽管保护数量仍显有限，但这些法规充分体现了各地借助地方性立法，为戏曲艺术寻求有效保护、有序发展的文化初衷。

　　戏曲为什么需要立法

　　戏曲立法得以不断推进，与新时代中国社会对于戏曲工作的文化自觉有关。正如这些法规所标定的“保护”“传承”等关键词，各地政府对于戏曲剧种的保护在工作上有了更加理性的拓展。上述大部分剧种的立法工作，实际上伴随着21世纪以来非物质文化遗产保护工作的深化。2011年，《中华人民共和国非物质文化遗产法》正式颁布，在这部国家大法的实施过程中，相关省市相继推动各地“非物质文化遗产保护条例”的制定，包括传统戏曲在内的非物质文化遗产成为保护和管理的主要对象。从某种程度上讲，各省在非物质文化遗产保护工作体系稳定推进的过程中，各地的戏曲剧种及相关戏曲剧目，都应该在“非遗”的立场下进行有效的保护和传承。

　　21世纪以来，戏曲工作面对着“非物质文化遗产”和“艺术创作”两个方面的要求，依托着戏曲院团这个艺术载体，形成了两个维度的发展路径。基于四级名录体系下的非遗保护立场，传统戏曲以及其他非遗项目作为“世代相传”和“被不断创造”的“遗产”，走向“法治”是非遗保护工作实现制度化建构的必然趋势。戏曲作为重要的文艺载体，国家在行使行政管理权力时，也形成了行政法规、地方法规、细则、规定等多元政策体系，戏曲的制度化建设亦成为必然趋势。

　　以昆曲艺术为例。2001年，昆曲被列入人类非物质文化遗产代表作之后，原文化部即于当年制定《保护和振兴昆曲艺术十年规划》，对昆曲艺术给予了明确的发展定位和措施保障。之后，原文化部、财政部于2005年联合印发《国家昆曲艺术抢救、保护和扶持工程实施方案》的通知，从国家文化战略的高度，通过一系列切实举措，针对全国7个昆曲院团的实际情况，力求“以全面发展繁荣民族戏曲艺术为要求，再铸昆曲艺术辉煌”。在项目实施的十年间，中央财政投入专项资金达7500万元，相关具体举措涉及资金、人才、创作、研究、推广等多元领域。不难看出，国家对昆曲的保护工作从未间断，从20世纪50年代至今70多年来持续深化，这是昆曲能够引领中国非遗保护，成就“一出戏救活一个剧种”的佳话的根本依托。

　　在《国家昆曲艺术抢救、保护和扶持工程实施方案》公布后，原北京市文化局印发了《北京市文化局关于抢救、保护和扶持北方昆曲的原则意见》（2005年），浙江省财政厅印发了《浙江省昆曲艺术专项资金管理办法》（2006年），上海市政府推动了“扶持京昆公益演出项目”（2007年启动），这些举措从地方行政管理角度，推动了昆曲艺术从国家保护向地方保护的落实。

　　在全国昆曲院团中，永嘉昆剧团作为一个基层传承机构，自2005年起在浙江省委和省级文化部门的支持下，恢复建制、扩充编制、获得专项拨款，成为全国昆曲院团中不可或缺的一员。永嘉昆曲在非遗保护工作体系中，也探索出通过地方法规、行政法规等实现制度化保护的方式。2024年批准实施的《温州市永嘉昆曲保护条例》为其改善弱势生存状态、建设良好生态环境提供了重要保障。

　　在昆曲25年的非遗保护工作实践中，最为突出的制度建设是《苏州市昆曲保护条例》，这一地方法规使苏州这个昆曲孕育、发展的重要区域，承担起涵育昆曲艺术生态的文化使命。尤其是在江苏昆山，依托于“昆曲回家”的发展思路，通过新建昆山当代昆剧院、推广“小昆班”人才培养等工作，结合戏曲百戏（昆山）盛典的连续举办，使昆山的昆曲生态得到修复和重兴。2023年，昆山市人民政府公布《昆山市昆曲品牌提升三年行动计划（2023—2025）》，以更加细致的举措，借助苏州市的昆曲地方法规和配套政策，进一步夯实了苏州昆曲文化生态。

　　昆曲被列入人类非物质文化遗产代表作名录以来的25年间，国家层面的政策引导和地方国家权力机关制定的戏曲法规，使昆曲艺术从国家到基层构建出比较稳定的制度保障。近20年来，江苏省为昆曲持续进行立法规划，力图将江苏建设成为全国昆曲艺术的高地；昆曲立法在流布区的相继推动，保障着这门古老艺术持续的当代发展。就在《江苏省昆曲保护传承条例（草案）》审议通过的当日，江西省赣州市人大常委会深入调研了赣南采茶戏剧团等基层剧团和戏曲保护场所，并开展了赣南采茶戏保护传承条例的立法前期调研。从昆曲立法到赣南采茶戏等剧种的立法调研，“制度化保护”已然成为戏曲有效传承、取得良好工作突破的重要实践。

　　以法治赋能戏曲艺术的传承发展

　　中国戏曲自古以来就依存于国家礼乐文化的制度背景。伴随着戏曲的成熟发展，其中，乐籍制度尤为严苛，对职业表演群体进行了严格管理。同时，官方亦对戏曲创作、演出、生态等予以政策规范，形成了绵延已久的戏曲管理机制。这也使得戏曲艺术的发展状态往往取决于管理者对戏曲的态度，其兴衰更易受制于管理者的好恶，这显然与现代社会发展要求格格不入。而作为中华优秀传统文化的戏曲艺术，在日益走向世界、为人类所共享的进程中，更需要有适配的制度机制来推进其有序传承和良性发展。而在文艺院团体制改革持续深化、文旅融合不断推进的进程中，如何尊重戏曲自身的艺术规律、实现戏曲艺术传统的现代转化，这些都需要以法治赋能公共文化建设，以法治赋能中华优秀传统文化的传承发展。

　　因此，新时代以来，从昆曲与地方戏曲在国家法律、行政法规、地方性法规及政策文件层面得到全面推进来看，戏曲剧种的保护传承一直秉持着21世纪以来非遗保护工作所坚持的“政府主导、社会参与、长远规划、分步实施”的基本原则。回顾党的十八大以来的戏曲政策，其重要的工作即在于通过政府的政策引导，最终实现社会全体共同维护戏曲的传承发展。

　　2013年，原文化部印发《地方戏曲剧种保护与扶持计划实施方案》，在国家层面将戏曲工作从昆曲的抢救、保护和扶持，延伸到各地方戏曲剧种的传承发展工作。尤其是2015年，国务院办公厅印发《关于支持戏曲传承发展的若干政策》，通过9款21条具体举措，全面推进戏曲保护传承工作体系、人才培养体系，完善表演团体体制机制和戏曲工作者的保障激励机制等。由此推动了文化和旅游部及多个省（区、市）文化和旅游厅（局）出台配套政策，“戏曲传承振兴工程”“戏曲进校园”“戏曲进乡村”“濒危剧种扶持工程”等各项工作均得到了较为及时和有效的落实。

　　为保护传承地方戏曲而推进的地方立法和政府规章，既立足于戏曲艺术管理层面的政策规范，也依据非物质文化遗产保护工作中从国家法律到地方性法规的体系建设，逐渐形成了当前戏曲立法的新路径。地方法规和管理政策之于戏曲，正是“制度化”保护行之有效且行稳致远的成功探索。

　　需要表明的是，戏曲立法所强化的正是政府在戏曲保护中的文化责任主体和执法主体。在24部戏曲法规中，均明确强调各级地方政府在戏曲保护传承中的重要主体责任。例如，《河南省豫剧保护传承发展条例》共7章41条，其中22条专门针对“省人民政府”“县级以上人民政府”及“文化和旅游主管部门”等相关部门。这就将戏曲工作从国家法律、政策的宏观保护视野，落实到地方性法规和政策层面，使庞大的戏曲剧种艺术在“在地化”原则下得到具体而微的工作推进。戏曲工作成效如何，取决于地方政府为戏曲制定的政策是否到位、建立的制度是否有效、规划的方案是否可持续。特别是随着戏曲院团体制改革的不断深化，剧种保护、院团传承及相关工作的推进中，制约可持续发展的诸多因素均需要在地方政府的在地化管理中加以解决。例如，在20多部地方性法规和相关政府规章中，均比较明确地提出：地方政府在领导戏曲传承保护工作时，规定要将戏曲工作“纳入国民经济和社会发展规划”，“所需经费列入同级财政预算”，从而让戏曲工作始终保持相对稳定的经费扶持，超越体制机制带来的束缚。诸如此类的发展困境，都应在“政府主导”的工作框架下，通过地方社会的有效作为而得以破解。

　　《计划》中明确提出：“实施戏曲剧种保护计划。推动更多省、自治区、直辖市出台地方性法规或具体措施，加大保护传承振兴地方戏曲力度。”这意味着，在已有24部戏曲法规的基础上，戏曲立法将在更大范围内覆盖并惠及更多剧种。昆曲及相关剧种通过立法推动发展的独特经验，将在更多剧种的实践中得到总结和推广。

　　建设活态文化生态空间

　　与“政府主导”相辅相成的是，戏曲在“社会参与”中所建构的生态空间。目前24部戏曲法规，均毫无例外地对社会多元群体及其戏曲工作给予了详细规定。例如，2021年审议通过的三部潮剧法规——《汕头市潮剧保护传承条例》《潮州市潮剧保护传承条例》《揭阳市潮剧保护传承条例》，均根据潮剧所依存的社区、群体乃至个人的特点，厘定了具体的工作导向。其中涉及的部门机构，除市、县（区）人民政府文化和旅游主管部门及多个行政管理部门外，还包括职业传承群体（国有院团、民营演出团体）、营业性演出团体、潮剧票友会、戏迷团体、社会组织、社会团体、潮剧演出场所和文化展陈机构、新闻传媒机构、高等院校、职业院校及艺术单位，以及传统村落、历史建筑、特色街区、旅游景点等活动场所。这些庞杂的社会群体，正是潮剧扎根潮汕文化生态的重要受众基础。特别是三部法规均提出，汕头、潮州、揭阳三市要加强“地缘相近、文脉相承区域的市人民政府”之间的沟通协调，以此推进建立完善潮剧保护传承的区域合作机制。因此，面对一个跨越行政区域的剧种，三个传承社区在落实“在地化”制度建设时，没有走向狭隘的地方保护主义，相反，通过建立良性区域合作机制，实现了剧种的文化共享与经验交流，从而突破地方文化保护的边界与隔阂，用地方法规推动国家层面戏曲整体、良性生态空间的建设。

　　近年来，随着各地对戏曲艺术的文化自信和保护实践的增强，戏曲工作趋于细化。例如，《计划》提出的“一团一策”政策建议，即是依据院团职能定位，“针对不同地区、不同戏剧品种、不同戏曲剧种、不同院团实际情况”而确立的发展模式。其具体要求不仅限于特定院团需有配套政策规划，还要求具体剧种拥有行之有效的制度保障，甚至特定创作也需有恰当的政策引导。“分类施策”依托于层级化的制度推进，其结果指向体系化的制度建设，最终目标是活态化的生态空间。这正是“制度化保护”的必然要求。

　　当前，由行政法规、地方法规、政策规定等构成的网络化制度体系，为戏曲剧种提供了多元保护路径，已有近五分之一的戏曲剧种享受着地方戏曲法规带来的政策红利。但具体的法治实践仍将面临诸多复杂现实挑战。尤其是在推进戏曲法治化保护的过程中，仍存在有法不依、执法不严、违法不究的现象，这些都是需要在戏曲立法过程中着力规避的问题。“制度化保护”的实践还需更开放地面对近五分之四尚未立法的戏曲剧种，如何利用包括立法在内的制度建设进一步强化戏曲工作成效，这是21世纪戏曲保护传承工作向纵深推进的重要方向，也是《计划》留给大多数剧种的时代命题。

　　（作者系中国艺术研究院戏曲研究所所长、中国戏曲学会会长）